"MIENTRAS TANTO". Carlos Sánchez.
"Por qué
fracasará la reforma de la Administración.
23/06/2013. >
EL CONFIDENCIAL.ES
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¿Es posible acometer una reforma en profundidad de las
administraciones públicas sin tocar los estatutos de autonomía y la
Constitución? Probablemente, no. Sin embargo, ese es el empeño del
Gobierno: hacer una tortilla sin romper huevos. Pero carece de sentido -por
mucha mercadotecnia política que se ponga en circulación-
cambiar el modelo de Administración sin incardinar lo que se quiere hacer en
una reforma territorial del Estado. Precisamente, para hacer viable un
principio cada vez más asentado en la teoría económica: el crecimiento depende,
sobre todo, del marco institucional de un país y no de
voluntarismo político.
España, sin embargo,
como sostiene el profesor Muñoz
Machado, parece haber abandonado el cauce constitucional para hacer
reformas. Y en su lugar, se ha dejado arrastrar por un modelo dominado por el “oportunismo
y la improvisación”, sin reglas objetivas a las que atenerse con cierta
seguridad jurídica. Lasmicrorreformas en lugar de la macrorreforma.
Es la consecuencia
lógica de intentar modelar el Estado a golpe de leyes que el siguiente Gobierno
cambiará. Y el fracaso en el modelo educativo o la hipertrofia
administrativa demuestran que sólo un país de leguleyos reforma el
Estado cada mañana. Olvidando aquel viejo principio del Derecho Romano: De
minimis non curat praetor. O lo que es lo mismo: de las cosas
pequeñas no se ocupa el juez. Y la reforma que se propone -sin duda certera
en el diagnóstico y útil en muchos aspectos- se fija demasiado en la anécdota,
pero no en la categoría.
Unos cuantos datos,
ofrecidos esta misma semana por el presidente de CEOE, lo ilustran. En 2011, se
aprobaron 2.896 normas de carácter estatal y otras 10.261 de
origen autonómico. Pero es que al año siguiente las páginas
publicadas por el BOE ascendieron a 151.133, mientras que los distintos diarios
y boletines oficiales de las comunidades autónomas sumaron otras
715.009 (han leído bien). A lo que hay que añadir la producción
legislativa emanada desde Bruselas.
España lleva 30 años
hablando de reformar la Administración, pero poco se ha avanzado. Probablemente
porque el país sigue anclado en un modelo galdosiano de organización del Estado
-a imitación del francés- en el que la Administración se arroga el papel de
vigilante con carácter previo de los actos de los ciudadanos
Frente a esta realidad
se presenta una reforma que, con buen criterio, intenta podar la frondosa
arboleda del Estado, pero que carece de instrumentos reales para
racionalizar tanto dispendio. Las impugnaciones ante el Tribunal Constitucional
caerán por docenas sin un pacto político previo. Muchas administraciones
seguirán huyendo del derecho administrativo -mediante la
creación de sociedades mercantiles- con el único objetivo de
favorecer el clientelismo político.
Es cierto que la reserva
del Estado, plasmada en el artículo 149 de la Constitución, da un amplio margen
a la ley estatal, pero parece insuficiente en un contexto como el actual, en el
que hay un problema de legitimación política. ¿Dónde está escrito
que el PP va a gobernar toda la vida? ¿Es posible y hasta legítimo cambiar las
reglas del juego cuando el actual modelo de financiación autonómico impide a
las regiones responsabilizarse de sus propias decisiones fiscales?
Una tercera cámara
La estrategia del
Gobierno es todavía más preocupante si se tiene en cuenta que la propia
Carta Magna no define claramente el modelo territorial del
Estado, lo cual supone gobernar a ciegas. Como, de hecho, ha ocurrido desde
1978. Algo que explica, en buena medida, el gran número de litigios entre
comunidades autónomas y Gobierno central, lo que ha convertido al Tribunal
Constitucional en una tercera cámara legislativa que no sólo interpreta la
norma fundamental del Estado, sino que, además, la crea en
función de cada mayoría (política) de magistrados.
El Estado autonómico
está ahí, y, guste o no, nada se puede hacer sin atacar el fondo del problema,
que no es otro que poner al día la Constitución para definir con mayor
precisión el marco competencial. Haciendo bueno aquello que dijo Georges
Pompidou: "Haremos las regiones sin deshacer Francia".
Y lo que ha sucedido en España es justamente lo contrario.
Como recuerda la propia
reforma aprobada por el Gobierno, hasta la fecha, los ministerios han detectado
5.800 normas de 28 sectores económicos “que podrían estar afectando a la unidad
de mercado”. Una vez más se corroboran las teorías que sostienen que
a medida que existen más niveles de Gobierno diferenciados, aumenta el número
de instituciones políticas vulnerables a grupos de presión próximos que inducen
a un aumento del gasto público.
Quiere decir esto que la
reforma de la administración propuesta por el Gobierno: el intento de
modernizar el aparato del Estado -ese complejo magma organizativo que llaman
algunos-, sin tocar el Título VIII de la Constitución acabará, necesariamente,
con numerosos recursos ante el TC. Básicamente por un problema de lealtad
constitucional. Y la prueba del nueve la dio este viernes Mas-Colell (otro
buen economista que ha acabado siendo un pésimo gestor) nada más conocer la
propuesta del Gobierno: "No vamos a devolver jamás ninguna
competencia", dijo ufano.
La reforma de la
administración propuesta por el Gobierno: el intento de modernizar el aparato
del Estado -ese complejo magma organizativo que llaman algunos-, sin tocar el
Título VIII de la Constitución acabará, necesariamente, con numerosos recursos
ante el TC. Básicamente por un problema de lealtad constitucional
España lleva 30 años
hablando de reformar la Administración, pero poco se ha avanzado. Probablemente
porque el país sigue anclado en un modelo galdosiano de
organización del Estado -a imitación del francés- en el que la Administración
se arroga el papel de vigilante con carácter previo de los actos de los
ciudadanos, lo cual convierte los actos administrativos en unacarga
insoportable.
Se obvia, de esta
manera, una de las reformas de mayor calado que pretende hacer la Unión Europea
a imagen y semejanza delmodelo anglosajón, donde la administración
comprueba si el administrado cumple los requisitos, pero a posteriori, sin
frenar las dinámicas económicas. En definitiva una nueva cultura que la reforma
no está en condiciones de imponer al resto del sector público (dos terceras
partes del gasto es autonómico). Precisamente, porque no va al fondo del
asunto. Fue Hobbesquien advirtió que la esencia de la naturaleza es
“la anarquía y la ley de la guerra”. Pero las pautas que guían al ser humano
para evitar esta fatalidad también están insertadas en la naturaleza. Por eso,
sostenía, “un Estado sin poder soberano sólo es una palabrasin
contenido”.
Aeropuertos sin aviones
Este desamparo es
todavía más preocupante si se tiene en cuenta la falta de tradición de la
Administración española a la hora de hacer un análisis coste-beneficio de
sus decisiones económicas. Primero se ordena el gasto y, posteriormente, se
evalúa surentabilidad económica y social. Y el mejor ejemplo es el
despropósito a la hora de construir kilómetros de alta velocidad (el caso del
AVE que morirá en Badajoz y no en Portugal es de aurora boreal). Aunque no son
menos escalofriantes los aeropuertos sin aviones que pueblan la geografía
española. Sin duda, por ausencia deplanificación económica en el
conjunto del territorio.
Planificación no es
sinónimo de estatalismo ni, por supuesto, tiene que ver con planes
quinquenales, sino que planificar, como alguien dijo, es el arte de conciliar
intereses contrapuestos. Y aunque la reforma habla de planificar, como recordó
la vicepresidenta Sáenz de Santamaría, lo cierto es que carece de
instrumentos jurídicos más allá de la utilización con fines coercitivos de la
Ley de Estabilidad Presupuestaria. Una prueba de ello es el carácter
bifronte, como ha dicho el Constitucional, de los ayuntamientos, que
dependen indistintamente de las comunidades autónomas y la Administración
central, lo cual genera disfunciones que sólo la jurisprudencia del TC -y no la
Constitución- resuelve.
Ya el economista alemán Adolph
Wagner advirtió, a mediados del siglo XIX, una
verdad incómoda. O al menos, paradójica. Observó que el
tamaño del Gobierno tiende a crecer a medida que prospera el nivel de vida de
los ciudadanos, lo que a priori puede parecer una contradicción. Se
supone que los ciudadanos de un país desarrollado tenderán a depender menos del
Estado que los habitantes de una nación emergente o en vías de desarrollo. No
es así. Wagner lo vinculó a una constatación. Al hacerse las sociedades
más complejas, las necesidades de gasto público son mayores. Y, por lo tanto,
hay que gastar más. Un aumento del outputprivado, por ejemplo,
requiere mayor inversión pública en capital físico o tecnológico. De lo
contrario, se correría el peligro de que la producción privada fueraestrangulada por
falta de infraestructuras.
Lo que ha ocurrido, sin
embargo, es más doloroso. Como alguien dijo, se pretendía inicialmente que el
Estado se ocupara de que un vecino no cortara flores en el jardín
de otro; pero nunca se ocuparía de regar ni de cultivar esas flores. Con el
tiempo, sin embargo, acabó transformándose en jardinero. Ese es el
problema de fondo. Lo otro son ínfulas de subsecretario.
